L’application du droit international de l’environnement : le défi du XXIème siècle !

Actuellement, aborder la question de la mise en œuvre du droit international de l’environnement revient clairement à se pencher principalement sur celle de l’effectivité des différents accords internationaux élaborés, signés, ratifiés en la matière. Cette effectivité se présente comme un des plus grands défis actuels posés à la gouvernance mondiale, ces accords s’étant considérablement multipliés avec le temps, actant de régimes complexes et impliquant de nombreux acteurs. Ces acteurs étant, entre autres, entendus comme les Etats souverains, si les accords internationaux sur l’environnement n’étaient simplement fondés que sur la simple somme des intérêts particuliers de ces Etats, c’est-à-dire, en se conformant seulement aux mécanismes classiques de régulation, c’est tant le nombre que l’efficacité de ces accords qui se verraient nettement diminués.

Etudier la question de l’effectivité du droit international de l’environnement implique alors de s’intéresser aux cycles d’influences qui s’opèrent entre le droit, le comportement des Etats et des individus et leur effet cumulé sur l’environnement.

Postulat de départ

En pratique, chaque nouvel accord multilatéral sur l’environnement a été porteur d’innovations institutionnelles, parfois modestes, comme dans le cas de la Convention de Ramsar, relative aux zones humides, parfois audacieuses, comme dans le cas du Protocole de Kyoto sur le changement climatique.

Il faut également signifier la différence de conception qui existe entre les accords internationaux fondés sur la réciprocité (partage des bénéfices par exemple) et ceux qui nécessitent une dose de multilatéralisme pour élaborer des solutions communes face aux problèmes qui affectent les biens publics.

Concernant la pertinence d’une étude sur l’effectivité du droit international de l’environnement : que les sources en soient publiques ou privées, qu’ils soient régionaux ou mondiaux, de nombreux et volumineux rapports attestent régulièrement de la dégradation continue de l’état de l’environnement. À l’entrée dans le XXIème siècle, les changements environnementaux revêtent une gravité toute particulière et présentent à plusieurs égards des risques d’irréversibilité. Ceci vaut tant pour les aspects environnementaux généraux que pour les particuliers comme peuvent en témoigner les travaux sur l’étude de la protection de la faune marine par le droit international de l’environnement.

Depuis plus d’une trentaine d’années, l’outil juridique est sollicité pour protéger l’environnement, et tout particulièrement le droit international dès lors que les enjeux revêtent une forte dimension transnationale. Le droit international de l’environnement a connu une remarquable expansion aussi bien sur le plan quantitatif qu’au regard des domaines couverts.

Après une phase de frénésie normative, durant laquelle il s’agissait de construire un corps de règles et où peu d’attention était portée à la mise en œuvre, le constat d’une relative ineffectivité des instruments adoptés a été dressé. Au début des années 90, doctrine et praticiens amorcent une réflexion sur les causes de ces faiblesses et les moyens d’y remédier. Juristes et théoriciens des relations internationales suivent alors le même mouvement : après s’être intéressés principalement aux conditions de mise en place et au contenu des régimes internationaux, ils s’attachent à leur mise en œuvre. Jusqu’alors, un biais rationaliste avait trop vite conduit à penser que les gouvernements ne s’engagent qu’après avoir déterminé qu’il en va de leur intérêt, que, dès lors, ils mettent généralement en œuvre les traits et se conforment à leurs engagements et que, lorsqu’ils ne le font pas, des sanctions sont employées aussi bien pour « punir » les manquements, que pour décourager d’autres manquements éventuels.

La réalité est toute différente, et infiniment plus nuancée, particulièrement dans le domaine de l’environnement où des raisons très diverses peuvent pousser les Etats à s’engager, en le faisant parfois sans même l’intention de mettre en œuvre le moindre engagement, ou d’autres fois en cherchant au contraire à le mettre en œuvre, mais en ne disposant pas des capacités nécessaires.

L’effectivité du droit international de l’environnement : le défi mondial et collectif du XXIème siècle

La problématique de l’effectivité est devenue peu à peu un champ majeur de recherche en économie, en relations internationales et en droit international. Elle suscite des analyses variées, des plus empiriques aux plus théoriques, les auteurs cherchant à qualifier, voire quantifier, le degré d’effectivité des instruments et expliquer les disparités rencontrées. S’inscrivant dans un ordre juridique et institutionnel en pleine évolution, la compréhension  de ces phénomènes s’avère un indispensable préalable à toute tentative de renforcer ce corps de règles et d’instruments et, plus largement, d’améliorer la « gouvernance » internationale de l’environnement. Cette perspective est d’ailleurs d’emblée mentionnée dans la préface du rapport annuel 2010 du Programme des Nations Unies pour l’Environnement, signifiant « qu’il est fort probable que la gouvernance environnementale internationale constitue un thème clé de l’agenda politique » (Achim Steiner, sous-secrétaire général des Nations Unies et directeur exécutif du PNUE). Sur la question directe de l’effectivité, le même rapport pose la problématique d’un développement des mécanismes environnementaux internationaux qui bien que constaté, s’avère aussi à l’origine d’une plus grande fragmentation néfaste « pour relever les défis internationaux ». L’exemple récent de la difficulté de parvenir à un accord sur le changement climatique à Copenhague alimente d’ailleurs ce débat de la gouvernance.

L’intérêt de cette notion spécifique de l’effectivité réside essentiellement dans le fait que, sans être un principe du droit international, elle est cependant parfaitement représentative de l’esprit profond de ce droit.

Le droit international de l’environnement connaît une grande diversité de sources formelles, de la lex ferenda à la lex. La théorie classique des sources du droit international résiste d’ailleurs assez mal aux coups de boutoir assénés par cette jeune branche et ceci à plusieurs égards. Les conventions internationales ou traités constituent à ce jour l’outil le plus opérant de coopération interétatique, notamment parce que leur contenu est obligatoire en vertu du principe  pacta sunt servanda rappelé à l’article 26 de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités. Ces dernières années, l’activisme diplomatique a encore régulièrement nourri le droit international de l’environnement de nouvelles conventions. Mais, au regard de la modestie des résultats, cette prolifération normative semble avoir pris des allures de fuite en avant.

Le paradoxe du droit mou

Poursuivant sur l’idée de cette prolifération, la profusion de la soft law (droit mou, c’est-à-dire des textes de lois fournissant des recommandations et non des obligations) est aujourd’hui telle qu’il s’annonce plus que délicat d’en dresser un quelconque inventaire. Citons le Doyen Carbonnier et son hypothèse du non-droit : « L’environnement appartient ainsi encore aux domaines pour lesquels le non-droit est quantitativement plus important que le droit » (le non-droit fait ici référence au droit mou). Actuellement, cette abondance de la soft law peut être interprétée comme le symptôme pathologique, s’il en est, d’une matière encore récente et bien loin d’être consensuelle à l’échelle mondiale.

Si l’on s’en tient au seul plan conventionnel, pour que les normes posées soient concrètement réalisées, encore faut-il que les conventions répondent à une double condition : être efficaces et effectives.

Pour Charles de Visscher, on peut tenir « pour efficaces les dispositions d’un acte international (…) quand, considérées en elles-mêmes, elles sont en adéquation aux fins proposées ». Cette première condition n’est pas aisément remplie dans le domaine de l’environnement. Par manque de connaissance ou par défaut de consensus, les objectifs environnementaux à atteindre ou les méthodes à suivre sont souvent peu clairement formulés. Ce niveau de réflexion mène hors des frontières du droit, dès lors qu’il s’agit de répondre, à partir d’une analyse substantielle, à la question : la qualité de l’environnement ou l’état de la ressource peuvent-ils être améliorés grâce au régime ou au traité ? Encore faut-il connaître les « besoins » de l’environnement ou de la ressource et être en mesure de les combler, ce qui s’avère plus ou moins facile selon les cas.

Les conditions d’application du droit international de l’environnement

Ensuite, les normes doivent être effectives, car l’efficacité d’un instrument international ne préjuge pas de son effectivité. Toujours selon de Visscher, on peut tenir pour effectives les dispositions d’un traité « selon qu’elles se sont révélées capables ou non de déterminer chez les intéressés les comportements recherchés ». Or, la remarque générale de cet auteur selon laquelle « trop (de traités) dotés d’une efficacité certaine et pourvus d’adhésions nominales nombreuses restent démunis d’effectivité » s’applique bien au droit international de l’environnement. Si les progrès de la coopération internationale sont notables, l’application nationale, notamment par la transcription des normes internationales dans les droits internes, demeure insuffisante. La plupart des obligations ne sont pas auto-exécutoires ; en outre, les mécanismes classiques de réaction à la violation substantielle d’une obligation conventionnelle sont mal adaptés lorsque l’obligation constitue un engagement unilatéral, exempt de réciprocité. Cela contribue à rendre difficile la mise en œuvre des règles posées.

À priori, si ces deux conditions d’efficacité et d’effectivité sont remplies, in fine la qualité de l’environnement sera améliorée grâce au régime ou traité (problem-solving). Le régime ou traité est alors effective au sens anglais ; l’effectiveness couvrant ces deux aspects.

L’effectiveness of est analysée comme l’impact of a given international institution in terms of problem-solving or achieving its policy objectives. Outre le caractère polysémique du terme, l’évaluation de l’effectiveness n’est toutefois pas aisée en raison de la complexité de systèmes sociaux et de systèmes écologiques en perpétuelle évolution, mais aussi de la difficulté d’établir un lien de causalité entre la mesure de politique internationale et le résultat observé. La chaîne d’action reliant les régimes, les politiques, les personnes à l’environnement naturel est complexe et incertaine, discontinue. Certains succès politiques ne sont pas conjugués avec des réussites sur le plan environnemental. Des indicateurs adéquats de cette effectivité font encore défaut.

L’effectiveness est multidimensionnelle. Le régime pourra être jugé effective s’il :

• assure la protection de l’environnement ;
• conduit au respect des règles et standards posés ;
• conduit à la modification souhaitée du comportement humain ;
• est transposé aux différents niveaux institutionnels (régional, national, local) par l’adoption de lois, règlements et la conduite de certaines activités administratives.
• a un impact à travers sa seule existence, indépendamment de l’adoption de mesures spécifiques.

Or, rares sont les régimes qui réunissent toutes ces dimensions. Cela n’est possible que lorsque les problèmes environnementaux sont bien délimités et bien compris, et que les changements économiques et sociaux requis sont réduits. Le plus souvent, un régime n’est effective qu’au regard de l’une ou l’autre de ces dimensions.

Les analyses d’Oran Young rendent bien compte des difficultés pratiques rencontrées par les régimes ou institutions internationales. Ces difficultés sont rangées en trois catégories :

1. des problèmes d’adéquation, de décalage entre les besoins de l’environnement, des écosystèmes et les institutions.  En tant que construits sociaux, les institutions devraient pouvoir être adaptées aux caractères biogéophysiques des problèmes environnementaux. Pourtant, il existe des décalages et, même lorsqu’ils sont identifiés en tant que tels, il est difficile d’y remédier ;
2. des problèmes d’interactions, qui concernent les liens horizontaux ou verticaux existant entre les différentes institutions ;
3. des problèmes d’échelle, qui concernent les différences d’évolution différentes Žéchelles spatiales et temporelles

Les difficultés rencontrées ont entraîné le développement de techniques spécifiques de mise en œuvre, en cherchant à adapter le droit et les procédures aux enjeux.

Car, si le droit international de l’environnement acte d’un sens, c’est aussi lorsqu’il tend à concilier les différentes politiques sectorielles. Mais la communauté internationale peine à relier l’ensemble de son action dans une démarche cohérente et ainsi à s’annoncer prête à développer le principe d’intégration des considérations environnementales dans les autres politiques. Pourtant, dès 1992, la nécessité de l’intégration est affirmée au principe 4 de la Déclaration de Rio et consacré par un chapitre entier, le huitième, d’Action 21.

À la veille de l’année 2012 qui verra venir Rio +20, la question de l’effectivité du droit se présente non plus seulement pertinente, mais bel et bien déterminante.

Bibliographie

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